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是不易，现在从全国征兵，又如何能够做得到总不能让殿前司分设于天下，那又有诸多不便。”

徐平道：“分设天下自然不便，便分于数州，还是无碍的。天下选几大州，让殿前司分设衙门，教练新兵就是。各司教官按年轮换，也便于体察地理民情。”

赵祯想了一会，点头道：“如此做倒也可行。不只是殿前司，马军司和步军司要掌天下军政，同样要在大州设衙门，不然如何管得过来”

众人想了想，这确实是个办法，特别是跟路和州的行政设置联系起来，就更清楚。各军就相当于有实权的州，而三衙的派出机构则相于路级监司，实行条块的综合管理。

王凯道：“如此，军法司也同样可以外设衙门，一如三衙一般。”

赵祯连连点头，军法司比三衙更加重要。对于朝廷来说，不管是掌控地方，还是掌控军队，监察还要重于行政。为了提高行政效率，需要在行政上放权。而一旦放权，就容易坐大失控，这个时候监察就至关重要。强大的监察系统，是行政放权的保证，没有严厉监察的放权就是自掘坟墓。枢密院通过军中僚佐体系的职能管理，实现对各军的掌控。三衙通过对军政的直接管理，加上军法司的监察，共同组成朝廷对各军的管理。

常有人说用人不疑，疑人不用，那是针对人事而言的。在制度上，相互制衡，防止弊端才是重要的。人事不可跟制度混为一谈，人事必须服从于制度。制度的制衡监察不是为了分权，也不是为了削弱主政者的权力，而是为了防弊。制度完备，才有用人不疑的基础。

第85章 军权的收与管

此次北巡，对禁军改制是主要目的，威逼契丹是附带的。改制之后，三衙的地位和职能是最让人头疼的问题。这个问题解决了，制度上便再没有疑难。

喝了两巡酒，明镐道：“如此做，看似面面俱到，实则又有叠床架屋之弊”

看明镐说着连连摇头，徐平道：“凡事有一利必有一弊，只看利弊之间取舍。欲要两全其美，尽取其利而去其弊的，只是说着好听。到头来，多是把弊端集于一身。制度叠床架屋，纵横牵制，官就不容易做。话说回来，官要是那么容易做，用谁都一样的话，那朝廷又何必选贤任能，随便找个人就好了。所以说呀，听到哪个说为官限制太多，让其做不了事的，只要回他这官不做就好。对吧，世间之大，总有合适的人，做合适的事。”

明镐听了不由也笑：“相公说的是。只怕底层小校，地方小吏，会浑身不自在。”

“当然不自在了。以前军中，父子兄弟在一营，要什么军法制度，一家人商量就定了营中事务。现在处处有规矩，动辄有制度，那些老人自然受不了。不要说军中，地方上也是一样。州县小吏，多是世代操其业，同为吏人的，多是亲戚宗族，自然视官法如绳索。”

徐平说到这里，不由摇头，与几人一起喝酒。

不只是这个时代，前世也是一样，越是到了基层，对制度反弹越大。最底层的办事人员，最喜欢批判形式主义，经常骂一句官僚主义害死人。很简单，他处理的事情，与其打交道的各种人员，包括政府内部，不是亲戚就是朋友，当然还有看不顺眼的死对头。往往到了县城一级，公务人员就亲戚连着亲戚，三叔二舅七大姑八大姨。到下面镇里，那就没法看了，除了外边调入的几个主要官员，下面其他人员的关系都是盘根错节。

这是必然的事情，地方就那么大，就那么多能够进入统治体系的人员。只要有一两代传下去，互相之间必然结亲，就必然形成这种局面。当政区小到了一定的程度，治下人口少到了一定规模，就会形成熟人社会，制度和法律对他们就是额外的约束。对于过小的行政层级，削弱权力，然后让其自治是没办法的事。皇权不下县，治权不进村，都是一样的道理，没有办法深入到社会末梢。除非把家庭完全打散，全部的人都住公共宿舍，所有的人一起工作一起生活，不然底层就是这种局面。军队的基层制度，就是如此的。

徐平前世，经常有人痛心疾首的说中国是熟人社会，不讲法制，好像世界上其他地方不一样似的。基本稳定的社会，基层都是一样，又不能让社会全部按军队来管。

把所有的人员，特别最底层的治理人员，全部纳入到政权内部，不管是财政成本，还是政治成本，都是无法负担的。财政成本还可以想办法，政治成本无法可想。不管是直接任命，还是选举轮换，都无法解决这个问题。最简单粗暴的，就是轮差，不让底层形成稳定的利益阶层。没有了稳定的利益阶层，基层也就没有了对抗政权治理的本钱。

这就是徐平说的那句话，觉得制度约束自己，让自己的才能发挥不出来的官员，可以辞官不做。没有制度约束，没有监察，朝廷权力也就没有了。你不能还想着做官，还要不受朝廷制度的约束，不让朝廷对你的权力进行监察，那是把自己当封建主了。

封建的特点，一是世袭，再一个就是阶级，管理方式是一级压一级，以前的禁军便是如此。这种政治结构异乎寻常的稳定，很少会出现叛乱。封建时代，比如中国的周朝，比如欧洲漫长的中世纪，都极少出现席卷全国的大起义，大动荡。实现了大一统，起义和革命便就连绵不绝，直到政权找到让人民认可的办法。

从五代开始，延续到宋朝，地方上防止大起义的办法，是把社会治理的负担，大部分压到势力之家的身上。把这个最有可能形成的利益阶层废掉，当做了社会矛盾减压阀。这样的后果，就是社会阶层变动剧烈，包括最顶层的王侯将相们，也是忽起忽落。

这不是宋朝士大夫的发明，是晚唐五代的军阀们在实践中摸索出来的，是把社会的封建废掉的过程中出现的。进入宋朝之后，士大夫分成了两派，一派把实践上升到理论，要进行与其适应的政治变革。另一派则把这当成五代乱世的不正常现象，一心想改过来。